煦明经济笔记|农村土地确权实测耕地缘何多出10%到15%

冯明/中国社科院财经战略研究院、清华大学中国与世界经济研究中心研究员

2016-10-31 09:36 来源:凯旋门娱乐注册

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农村土地承包经营权确权登记是当前三农领域的一项重点工作。近期,笔者在西部某省调研时发现,在土地确权过程中出现了一个较为普遍的现象:这次确权中实测的真实耕地面积比原先土地承包时登记的数字要高出10%到15%,有些地方甚至高得更多。据了解,类似的情况在东部、中部以及东北其他一些省份的土地确权登记工作中也同样出现。
造成确权后真实面积高于原先登记面积的原因是多方面的,主要包括以下五点:
其一,在第一轮土地承包以及紧接着的第二轮土地承包之时,即老百姓所说的“分地”时,普遍存在瞒报、少报耕地面积。第一轮土地承包早在八十年代初,第二轮土地承包距今也有二十年左右的时间。当时的农业税费制度不同于现在,交公粮、农业税等农民的支出负担是与承包耕地面积挂钩的,面积小则交税少,因而普遍存在瞒报少报的动机。当时基层为了确保家庭承包的顺利进行,也就在一定程度上默认了这种做法。现在不仅农业税已经停征了,而且农户心里清楚这一次确权工作直接关系到今后土地流转过程中的收益权问题,所以只存在多报的动机、不存在少报的动机。于是,原先瞒报少报的耕地面积这一次都水落石出了。
其二,当时的土地面积测量技术与测量方法比较简陋,一般是拿着皮卷尺丈量,有的甚至采用步量、目测等办法粗略地估算,精确度较低。在精确度有限的情况下,基层干部与农户博弈的结果直接决定了丈量面积时的心态——偏低不偏高。从而导致测量面积系统性地偏低。而现在土地确权过程中采用了数字化地图等新的技术,精确度大大提高了。
其三,在土地家庭承包之初,曾对不同的地块按照地力、光照、产量划分等级,并进行面积折算。例如,将1亩低等级地块折算为6分,将1亩中等级地块折算为8分,等等。当然,这里仅仅是举例说明,在实际操作中,不同地区在政策执行中的折算系数差别很大,甚至还存在三亩折一亩的情况。而在家庭承包之后,随着过去多年的精心管理和培育,原先一些低等级地块的质量明显提高了,另外有一些原先的洼地、陡坡地被修整成了平地。尤其是对于种植结构由小麦等粮食作物转型为果树等经济作物的地区,原先地块等级划分的影响已大大弱化,甚至不复存在。折算的必要性也就相应降低了。
其四,过去多年中开垦荒地、滩地的行为增加了一定数量的耕地面积。这种情况在丘陵地区、沟壑地区、半荒漠地区、邻近戈壁滩的地区存在较多。
其五,原先的一些田埂、土梁以及埂梁背阴处在土地承包时没有计算面积,这在当时是合理的,村民们也都接受。而后来随着农用机械的推广使用,一些田埂和土梁被铲除、修正,变成了正常的耕地,这一次确权时也被纳入进来。
上述五方面原因共同造成了这一次土地确权时得出的实测耕地面积高于当年土地承包时的登记数字。于是产生了一个直接的问题——如何认定和处理这些多出来的土地?
有的干部认为应当将多出来的土地收归村集体,不能让承包户白占便宜。笔者认为这种观点是不合理的,这样做不仅不利于土地确权登记工作顺利开展,也容易为下一步土地承包经营权流转埋下隐患。
稳妥的做法是以尊重历史的原则。这里说的尊重历史有两层含义:一是,在这一次确权登记工作中,应按照现在实测的面积登记颁证,比二轮土地承包之初多出来的土地应当认定给对应的承包户。二是,如果涉及到种粮补贴、良种补贴等政策优惠资金发放,仍然按照当初二轮土地承包时的面积计算,这次测量中多出来的土地不享受政策优惠。
在试点工作中,这样的做法也得到了绝大多数农户和基层村组干部的认可。大家认为这种尊重历史的做法是合情合理的,便于土地确权登记工作的开展。当然,还有人建议在确权登记证书上同时注明二轮土地承包之时的面积数字以及这次确权中实测的面积数字,并备注上差异形成的原因。这样做也有一定的意义。
另一个需要遵从的原则是村民集体协商。对于面积误差较大、牵扯农户较多的特殊地块,应经由村集体全体成员协商,达成较为稳妥的一致意见。同时还要经过必要的公示、备案程序。确保按照程序正义的原则进行,避免为将来留下纠纷隐患。
总而言之,在土地确权登记工作中,上级政府部门可以出台原则性指导意见,但由于各个地方的具体情况千差万别,应当充分尊重基层实践,切忌坐在办公室通过“空对空”地想象制定政策,切忌一刀切。
与此直接相关的还有所谓的“18亿亩耕地红线”问题。根据国土资源部的数据,截止2014年底,我国耕地面积为20.26亿亩,这个数字已经比“18亿亩耕地红线”高出2.26亿亩。如果笔者调研过程中发现的上述现象在全国普遍存在,那么意味着全国真实耕地面积比20.26亿亩还要多出至少两亿亩。从而,即便暂且承认“18亿亩耕地红线”的合理性,那么相应的政策也应重新研判和调整。例如,真实耕地面积增加为结构性地调整建设用地指标创造了更大的空间。一线以及部分二线城市的高房价问题已经成为我国诸多经济问题的一个核心“纠结点”。高房价原因在于住房供给不足,根源在于住宅建设用地指标不足。保护耕地和维护粮食供给安全一直是限制建设用地的最关键理由,而现在发现真实耕地面积比所谓的“红线”数字高得多,那么也就相应地为增加一线及部分二线城市住宅建设用地创造了更大空间。
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关键词 >> 农村土地确权登记,实测耕地面积

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