资本市场稽查执法将全链条突进:明确执法规范,建立监督机制

徐昭、林婷婷/中国证券报

2017-09-19 08:51

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截至9月15日,2017年以来证监会共对105宗资本市场违法违规案件作出行政处罚。其中,包括29宗内幕交易案、21宗信息披露违法违规案、14宗操纵市场案、10宗中介机构违法违规案、7宗从业人员违法买卖证券案。
专家认为,监管层在持续紧盯资本市场风险点、严厉打击上市公司虚假陈述、重大内幕交易及操纵市场等传统类型违法违规行为的同时,更加注重规范执法,确保执法质量。下一步,预计监管机构将进一步加强稽查执法规范化建设,“全链条突进”,通过编制违法违规案由清单、明确执法基本规范、建立健全监督机制,构建服务实战、责权明晰、科学完备的执法制度体系。
盯紧高危风险点
数据显示,上半年,证监会启动初步调查和立案调查302起,新增重大案件70起,同比增长一倍以上;新增涉外案件97起,同比增长27%。稽查部门调查终结立案案件118起,其中移送行政处罚审理程序103起,移送公安机关19起。
具体来看,上半年查办案件中,内幕交易、信披违法及操纵市场案件仍是主要类型,占全部案件数量76%。其中,内幕交易新增案件140起,占全部案发数量46%,为主要案件类型;操纵市场、信披违法案件持续保持增长态势。
“近年来,证监会以专项执法行动为抓手,严厉打击证券期货违法违规行为,既继续坚持严厉打击上市公司虚假陈述、重大内幕交易及操纵市场等传统类型违法违规,更从防范金融风险、保障改革稳定发展的大局出发,重点打击事关市场风险防范、市场和舆情关注热点、影响市场改革发展、构成重大欺诈的典型案件。”接近证监会的人士透露,同时还针对上市公司信息披露案件、炒作次新股等恶性操纵案件、内幕交易案件等市场热点主动出击。
南开大学金融发展研究院负责人田利辉表示,证监会坚持专项行动与常态执法相结合的方式,依法、全面、从严打击证券期货各类违法违规活动,这是依法治市、从严治市、勤政治市的具体体现,为证监会今年的稽查执法点赞。
“不打扫房间,不知桌角床下灰尘有多少。不装作表面干净,而敢于灰头垢面、冲锋在前,才能洗心革面、整洁一新。”田利辉指出,要通过加强监管,逐步形成“不敢违、不能违、不想违”的有效机制。
武汉科技大学金融证券研究所所长董登新认为,近些年来,证监会对证券期货市场的监管有明显进步,尤其是在市场操纵、内幕交易、信息造假等违法违规方面,强监管、严监管已经是常态化,无论从案件查处数量还是从罚没金额来看,都产生了一定的威慑效果。
打造协同作战新格局
业内人士指出,当前信披违法、操纵市场等案件显现涉及主体多、地域广、取证量大等新特点,监管层应充分挖掘现有稽查执法资源,建立“集团化”办案模式,集中优势力量突破重点案件。
证监会新闻发言人高莉此前表示,证监会注重协调,加强衔接配合,以执法协作机制为依托,积极打造协同作战新格局。 
通过强化行政与刑事执法衔接配合,探索采用“情报导侦”衔接方式,建立证监稽查与刑事侦查“信息共享、同步推进、分工协作、优势互补”的办案模式。充分利用公安部五个证券犯罪侦查基地办案优势,及时移送一批案件线索,案件查办效果显著。积极开展与其他行政执法部门的协作,深化与人民银行、银监会的合作,扎实推进建立高效快捷的涉案资金查询通道,有效促进执法效率提升。加强与国资委、审计署建立日常沟通机制,联合遏制国有上市公司董监高等相关人员内幕交易行为。同时,进一步优化以调查组为基础单元的案件管理模式,充分发挥调查组在案件办理中的主动性和灵活性,强化调查组长的指挥管理职责,加强内部控制和外部跟踪监督,有效提升了案件查处成效。据统计,2017年新增立案案件在调查阶段的平均用时仅为56天,较整体案件办理周期缩短138天,其中,山东墨龙(002490)内幕交易案仅用21天,慧球科技信息披露违规等多起重大案件的办理周期在40天左右。
高莉强调,在优化案件查办模式的同时,证监会更加注重发挥科技化对稽查办案的支撑作用。一是以案件流程为导向,完善案件管理系统。二是以线索分析为基础,依托中央监控系统建设,建设先进的线索分析系统,根据违法行为属性,构建数据驱动的智能化模型分析体系。三是以办案为导向,以提高执法效率和精准度为目的,汇集案件数据,研发案件调查支持系统。四是以问题为导向,逐步配齐配强技术取证设备,上半年为稽查系统添置包括执法记录仪在内的700余套执法装备。
构建惩防长效机制
“未来的稽查执法工作应该继续坚持高科技化、扁平化和警示化改革方向。”田利辉建议,监管层应逐步加大大数据、物联网及智能化稽查执法手段的使用力度,同时充分发挥网络舆论和社会的监督作用。稽查执法的根本目的不是惩戒恶人,而是防止恶人的出现,在有些问题上,证监会可以在执法惩戒前,对于市场、行业或相关群体进行充分的警示性教育。
从未来发展趋势来看,董登新认为,证券违法犯罪可能会越来越隐秘,形式会多样化。跟传统意义上的二级市场纯粹股票交易当中的股价操纵和内幕交易可能会有所区别,更多违法违规行为会发生并购重组的定向增发、大股东减持等一些环节当中,通过非常隐蔽的手段进行。
因此,董登新指出,对于证券期货业的监管,单一的行政监管是不够的,必须是全方位、全民参与,不能单一依赖监管机构一方,还需要依靠投资者维权、举报、索赔“全链条”跟上。现在投资者在市场主体的监管监督方面基本上是缺位的,投资者应当学会如何利用法律手段维权,学会保护自己的合法权益不受侵害。
此前,在通报今年专项执法行动第二批案件查办进展时,高莉表示,操纵市场行为误导和欺骗投资者,破坏定价功能,历来是证监会稽查执法的重点。下一步,证监会将继续以专项行动为抓手,持续保持对操纵市场行为的打击力度,抓紧推进第二批案件办理,对违法主体依法严肃处理。涉嫌犯罪的,依法移送公安机关追究刑事责任。相关个案的进一步查处情况,证监会将及时向社会公布。
此外,在严格执法的同时,证监会更加注重规范执法,确保执法质量。高莉指出,证监会进一步加强稽查执法规范化建设,本着“突出重点、急用先行、逐步完善”的原则,构建服务实战、责权明晰、科学完备的执法制度体系。
一方面,全面梳理证券期货法律法规,编制各类证券期货违法违规案由清单,将各类违法行为“对号入座”,强化依照法律规范发现违法线索。
另一方面,明确执法文书送达、协助调查、案件分类、电子取证、信息公开等执法的基本规范要求。特别是为确保取证的针对性、有效性,符合国家法律对证据规则的要求,在总结执法实践的基础上,根据证券期货违法行为的法律构成要件,提炼待证事实,明确“如何取证”、“取什么证”,规范取证类型、标准和要求,在中央国家机关中尚属首例。同时,完善结案工作程序,建立健全监督机制,有效防范结案环节廉政风险。
(原标题《紧盯风险点 稽查执法“全链条突进”》)
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