涨知识丨“负面清单”为何两度出现在十九大报告,它激活了啥

李泓冰/人民日报中央厨房·大江东工作室

2017-10-27 20:01

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党的十九大报告,有一个词引人注目地出现了两次:负面清单。都是在“贯彻新发展理念,建设现代化经济体系”一节中提及:全面实施市场准入负面清单制度,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,支持民营企业发展,激发各类市场主体活力;实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策,全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度,大幅度放宽市场准入,扩大服务业对外开放,保护外商投资合法权益。前者是旨在“加快完善社会主义市场经济体制”,后者则“推动形成全面开放新格局”。
一字千钧的报告,两度提及的词语,份量不可谓不重。而就在五年前,“负面清单”一词,还几乎不为国人所知。眼下却成了举国争说的热词之一。为啥呢?且听大江东工作室捋一捋来龙去脉——一个新词的出现,撬动的或是新时代改革大局的重要领域。
上海自贸区成立,“负面清单”从此叫响,陌生渐成流行
当2013年9月29日中国(上海)自由贸易试验区宣布成立,很多人并没有意识到这个位于浦东面积仅仅28.78平方公里、堪称巴掌大的地方,布下了中国新一轮全面深化改革的一着先手棋:以开放倒逼改革、以制度创新深化改革的重要试验田,在那一天平静开犁。而一个新词——“负面清单”,也从此叫响,短短三年多,便从陌生变为流行,“权力清单”“责任清单”风生水起。
“清单”,触碰的是经济体制改革的核心问题——政府与市场的关系的界定,正在成为中国建设服务型政府的改革支点,撬动的是改革大局。
2012年12月,党的十八大结束不到一个月,习近平总书记第一次到外地调研,就来到了改革开放的地标深圳,全世界都听到他坚定不移的声音:“改革不停顿,开放不止步”“要有新开拓,要上新水平”……
话音甫落,党中央即着手考虑十八届三中全会的议题——全面深化改革。2013年9月29日,中国(上海)自由贸易试验区正式挂牌。
当很多人仍在揣摩自贸区与开发区有何区别时,美国财经网站Business Insider敏锐地嗅出其中的不同——“与邓小平当初建立经济特区类似,上海自贸区的实验不仅会是一次政策改革信号,还将承担为接下来的改革提供方向指导。”
共和国有史以来第一份投资管理领域的负面清单问世了。
“负面清单”四字,很多人闻所未闻,这是上海自贸区制度创新苗圃中,栽下的第一棵志在“可复制可推广”的新苗。然而,当时很多中外媒体记者对清单列出190项对外商投资保留的特别管理措施很不解:这不就是把正面清单反过来点一遍?
如今再回首,人们会意一笑,“非禁即入”的清单,是推开了一扇门,这和以往投资管理体制的封闭之“墙”有本质区别,是锐意改革、与国际规则体系相衔接迈出的一大步。
眼下,90%左右的国民经济行业对外资实现了准入前国民待遇。
“与邓小平当初建立经济特区类似,上海自贸区的实验不仅会是一次政策改革信号,还将承担为接下来的改革提供方向指导”。屠知力 摄
负面清单,收了政府的权,活了国家和企业的水
不少人敏感地意识到,“负面清单”正是一项改革“新开拓”。
回到当年,《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》所列9项主要任务和措施的第三条,就是“探索建立负面清单管理模式”。在上海市委书记韩正眼中,这一条是自贸试验区最大亮点,将之喻为“龙头性和根本性制度”,“有了负面清单,企业搞活了,政府管制进一步放松了,政府审批制度必须进行颠覆性的改革,必须建立事中事后监管制度。”
之后,这份“负面清单”越来越短,2013版190项,2014版139项,2015版122项……“自贸区为我国经济体制改革的核心问题——政府与市场关系的界定,找到了具体抓手。清单的不断缩短,就意味着市场在发挥更大作用。”时任上海市市长、现任全国人大财政经济委员会副主任委员的杨雄说。
之后,自贸试验区地域不断拓展,从上海“一枝独秀”,发展成为“1+3+7”的“雁行”阵容,但推进以负面清单管理为核心的投资管理制度创新,却是共同的选择。3年前的新词,经由“上海样本”的可复制可推广,成了当下流行语。
人们终于理解,“负面清单”撬动了政府职能转变,正是自贸区试验中最深刻也最艰难的制度创新,触碰了改革开放30多年来难啃的硬骨头,进入了与国际通行规则接轨绕不开的“深水区”。
2016年底,习近平总书记点赞上海自贸试验区,“不负重托和厚望”,紧抓制度创新这个核心。屠知力 摄
作为“党中央为推进新形势下改革开放提出的一项重大举措”,上海自贸区制度创新最核心的价值,就在于政府的自我限权,自我革命。2016年底,习近平总书记点赞上海自贸试验区,“不负重托和厚望,密切配合、攻坚克难,紧抓制度创新这个核心,主动服务国家战略,工作取得多方面重大进展,一批重要成果复制推广到全国,总体上实现了初衷……”
在2016年普华永道问卷调查中,59%的企业认为“负面清单”使政策更透明、限制更具体。清单上未列的,企业就可以大胆去做,不必政府批准,减少了审理者的自由裁量权。用浦东新区副区长陆方舟说,“变管理为服务,是收了自己的权,活了国家和企业的水。”上海自贸区新注册企业超过挂牌前20多年总和,即是制度创新红利的缩影。
紧跟“负面清单”,一张张“清单”保证权力“真放”“实放”
紧跟着“负面清单”问世的,还有权力清单、责任清单。

2014年10月31日,浙江省发布全国首张省级政府责任清单,43个省级部门的责任清单在浙江政务服务网上公开亮相。浙江政务服务网还将四张“清单”“一网打尽”——政府权力清单、责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单,相继建设到位。
2015年初,深圳32个市直部门也晒出“权责清单”,梳理出行政职权事项5326项,保证权力“真放”“实放”,实现政府职能深刻转变,作为全面深化改革的突破口,以政府权力的“减法”换取市场和社会活力的“乘法”。
2015年3月5日,李克强总理在政府工作报告中提出,“加大简政放权、放管结合改革力度”,要求制定市场准入负面清单,公布省级政府权力清单、责任清单,切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。
2015年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,勾画出推行权力清单制度的目标任务和实现路径,要求分门别类全面彻底梳理行政职权,逐项列明设定依据;没有法定依据的行政职权应及时取消;依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查并广泛听取基层、专家学者和社会公众的意见。
很快,各地政府的权力清单和责任清单相继“晒”在公众面前。
在一张张公开透明的“清单”后面,各级政府提供优质服务,接受公众监督,如今已成常态。
负面清单,给了市场主体地位,也给了大众创业、万众创新更多的自由、更多的选择;权力清单,明确了政府“法无授权不可为”,用限制权力来换取市场活力;责任清单,实现“法定职责必须为”——壮士断腕的果决,就从一张张“清单”开始。约束与限制自己的权力,激发更大的市场活力。
这场贴上诸多“清单”标签的政府改革,让人恍然,5年前那句“要有新开拓,要上新水平”承诺背后,谋篇布局的深意……
十九大报告指出:实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策,全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度,大幅度放宽市场准入,扩大服务业对外开放——中国在向世界昭告了鲜明的开放姿态。屠知力 摄
(本文原题为《“负面清单”为何两度出现在十九大报告,它激活了啥》)
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